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《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條規(guī)定“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的其他協(xié)議”；《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬罚ê?jiǎn)稱(chēng)《施工合同司法解釋?zhuān)ㄒ唬罚┑诙粭l規(guī)定“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)”；《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋?zhuān)ǘ罚ê?jiǎn)稱(chēng)《施工合同司法解釋?zhuān)ǘ罚┑谝粭l規(guī)定“招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，與中標(biāo)合同不一致，一方當(dāng)事人請(qǐng)求按照中標(biāo)合同確定權(quán)利義務(wù)的，人民法院應(yīng)予支持”。何為“實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容”？怎么界定建設(shè)工程施工合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容？社會(huì)各界從未停止對(duì)該問(wèn)題探討。

某大型土石方工程經(jīng)公開(kāi)招投標(biāo)程序后確定中標(biāo)單位，但發(fā)承包雙方簽訂的施工合同與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件等存在多處不一致：如招投標(biāo)文件約定變更適用“變更估價(jià)三原則”，而施工合同約定變更執(zhí)行定額結(jié)算；再如招投標(biāo)文件約定土石方運(yùn)輸距離投標(biāo)單位自行考慮，而施工合同約定超出3公里以外運(yùn)距時(shí)執(zhí)行定額以實(shí)結(jié)算。因施工過(guò)程中土石方開(kāi)挖方式發(fā)生改變，上述不一致導(dǎo)致如果按照施工合同約定結(jié)算，該工程的結(jié)算價(jià)格將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中標(biāo)價(jià)格。因此必須對(duì)施工合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容予以分析厘定，探討《施工合同司法解釋?zhuān)ǘ返谑畻l“當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書(shū)載明的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款不一致，一方當(dāng)事人請(qǐng)求將招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書(shū)作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)的，人民法院應(yīng)予支持”之規(guī)定在本案的理解與適用，公平合理地確定該工程的結(jié)算依據(jù)。

《最高人民法院建設(shè)工程施工合同司法解釋理解與適用》將《施工合同司法解釋?zhuān)ㄒ唬返诙粭l的“合同實(shí)質(zhì)性”內(nèi)容界定為質(zhì)量、工期、價(jià)款。“之所以將合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容列為影響合同性質(zhì)的范圍，是因?yàn)楣こ虄r(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限三方面內(nèi)容對(duì)當(dāng)事人之間的利益影響甚大?！背鲜鋈齻€(gè)方面內(nèi)容外，最高院李琪法官在《建設(shè)工程施工合同糾紛案件審理中的疑難問(wèn)題》一文中認(rèn)為“基于列舉的方式不可能窮盡實(shí)踐中各種情形，其他內(nèi)容是否構(gòu)成中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的變更，也要從該項(xiàng)內(nèi)容的變化是否損害其他投標(biāo)人的利益，是否構(gòu)成當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容實(shí)質(zhì)性變化角度進(jìn)行綜合判定。”

《施工合同司法解釋?zhuān)ǘ返谝粭l采用列舉的方式明確規(guī)定工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量和工程價(jià)款為實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，同時(shí)還用了一個(gè)“等”字。這表明除列舉的四項(xiàng)內(nèi)容外，施工合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容還應(yīng)包括其他內(nèi)容。《最高人民法院建設(shè)工程施工合同司法解釋（二）理解與適用》闡述“除了建設(shè)工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量和與工程價(jià)款外，特定情形下,也可能存在背離根據(jù)招標(biāo)文件和中標(biāo)文件簽訂的合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的協(xié)議。這只能根據(jù)建設(shè)工程及當(dāng)事人的具體情況確定。凡是可能限制或者排除其他競(jìng)標(biāo)人的條件都可能構(gòu)成《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條第1款中的‘合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容’，所以本司法解釋第1條只是列舉工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量與工程價(jià)款，而未排除其他可能的因素。”同時(shí)，《施工合同解釋?zhuān)ǘ返谑畻l肯定了施工合同與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書(shū)（簡(jiǎn)稱(chēng)《招投中文件》）實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致時(shí)，以招投中文件作為結(jié)算工程價(jià)款的依據(jù)。

最高人民法院民一庭負(fù)責(zé)人就《施工合同解釋?zhuān)ǘ反鹩浾邌?wèn)時(shí)回答道：“最重要的是，第10條確定了一項(xiàng)基本原則，即當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容只要與招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書(shū)的記載不一致，就應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、中標(biāo)通知書(shū)作為結(jié)算建設(shè)工程價(jià)款的依據(jù)，以徹底杜絕‘黑白合同’、明招暗定現(xiàn)象。

通過(guò)梳理法律、司法解釋的相關(guān)規(guī)定，可以概括為：若存在“黑白合同”情形，則應(yīng)適用中標(biāo)合同；若存在《施工合同》與《招投中文件》不一致的情形，應(yīng)適用《招投中文件》。而判斷“合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容”的標(biāo)準(zhǔn)主要為兩方面：

（1）是否損害其他投標(biāo)人的利益

（2）是否對(duì)雙方當(dāng)事人之間的利益產(chǎn)生重大影響。筆者認(rèn)為第二點(diǎn)相較第一點(diǎn)可以更加直觀的判斷“合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容”。

筆者團(tuán)隊(duì)通過(guò)梳理《招投中文件》和《施工合同》，發(fā)現(xiàn)有兩類(lèi)文件間存在多處不一致，筆者認(rèn)為在這些不一致之處中主要集中在工程價(jià)款方面，但對(duì)工程價(jià)款的理解不應(yīng)僅局限為簽約合同價(jià)，而是應(yīng)該包含從簽約合同價(jià)到形成工程結(jié)算價(jià)過(guò)程中，導(dǎo)致雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)發(fā)生重大變化的一系列條款，比如超出運(yùn)距費(fèi)用、變更估價(jià)條款。同時(shí)，《施工合同解釋?zhuān)ǘ返谑畻l將合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容限定在工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款四方面，但筆者認(rèn)為若違約金條款符合“合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容”的第二點(diǎn)判斷標(biāo)準(zhǔn)，也可以適用第十條之規(guī)定。

本案中，《招投中文件》中的《招標(biāo)工程量清單》總說(shuō)明部分記載：“土方運(yùn)輸距離投標(biāo)單位自行考慮，如招標(biāo)單位要留用土石方，投標(biāo)單位應(yīng)將土石方運(yùn)至招標(biāo)單位指定地點(diǎn)（運(yùn)距3km以?xún)?nèi)）?！?/span>

《投標(biāo)文件》記載：“挖掘機(jī)挖渣自卸汽車(chē)運(yùn)渣 運(yùn)距1000m以?xún)?nèi)綜合單價(jià)20元/m3”。

《施工合同》10.4.1變更估計(jì)原則約定“超出3公里以外運(yùn)距時(shí)，執(zhí)行現(xiàn)行當(dāng)?shù)亟ㄖこ填A(yù)算定額及其相關(guān)費(fèi)用定額和有關(guān)規(guī)定結(jié)算時(shí)以實(shí)結(jié)算?！?/span>

《工程簽證聯(lián)系單》記載：“根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)測(cè)，至棄土場(chǎng)土石方外運(yùn)距按4公里?！?/span>

筆者認(rèn)為，石方外運(yùn)最核心的三點(diǎn)在于外運(yùn)單價(jià)、外運(yùn)運(yùn)距和外運(yùn)工程量，因本案雙方對(duì)外運(yùn)工程量并未產(chǎn)生爭(zhēng)議，筆者遂重點(diǎn)討論外運(yùn)單價(jià)和外運(yùn)運(yùn)距。

外運(yùn)運(yùn)距包含預(yù)算運(yùn)距和實(shí)際運(yùn)距兩個(gè)概念。預(yù)算運(yùn)距是指招標(biāo)單位預(yù)計(jì)項(xiàng)目開(kāi)工后，棄土場(chǎng)與項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)的暫定距離。預(yù)算運(yùn)距會(huì)受到道路交通條件、環(huán)保要求、城市管理等諸多因素的影響而發(fā)生變化，變化后的運(yùn)距就是實(shí)際運(yùn)距，實(shí)際運(yùn)距只會(huì)在施工過(guò)程中確定。實(shí)際運(yùn)距可能大于也可能小于預(yù)算運(yùn)距，考慮到需要合理分擔(dān)發(fā)承包雙方的運(yùn)距風(fēng)險(xiǎn)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布并實(shí)施的《房屋建筑與裝飾工程計(jì)量規(guī)范》引入“自行考慮”的概念：“棄碴運(yùn)距可以不描述，但應(yīng)注明由投標(biāo)人根據(jù)施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況自行考慮，決定報(bào)價(jià)?！奔赐稑?biāo)人需要根據(jù)自己的施工經(jīng)驗(yàn)預(yù)估運(yùn)距，進(jìn)行合理報(bào)價(jià)，降低自身風(fēng)險(xiǎn)。

具體結(jié)合本案，根據(jù)《招標(biāo)工程量清單》，筆者認(rèn)為建設(shè)單位預(yù)估的預(yù)算運(yùn)距為3km。若實(shí)際運(yùn)距小于3km，每公里運(yùn)費(fèi)單價(jià)升高，該風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)單位承擔(dān)；若實(shí)際運(yùn)距超過(guò)3km，每公里運(yùn)費(fèi)單價(jià)降低，該風(fēng)險(xiǎn)由施工單位承擔(dān)。為簡(jiǎn)化處理，一般實(shí)踐中對(duì)超出預(yù)算運(yùn)距部分不予計(jì)費(fèi)。

雖然《投標(biāo)文件》關(guān)于土石方運(yùn)距的子目中有“運(yùn)距1000m以?xún)?nèi)”字樣，但筆者認(rèn)為其實(shí)際含義是施工單位在明確知曉預(yù)算運(yùn)距3km并應(yīng)合理預(yù)估實(shí)際運(yùn)距的情況下，其認(rèn)為報(bào)價(jià)20元/m3可以完全涵蓋實(shí)際運(yùn)距超過(guò)預(yù)算運(yùn)距的風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)《工程簽證聯(lián)系單》，按照《招投中文件》的要求，3km以?xún)?nèi)的運(yùn)費(fèi)以20元/m3結(jié)算，3km以外的運(yùn)費(fèi)不應(yīng)計(jì)取。這部分費(fèi)用屬于施工單位自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論最終的外運(yùn)棄置的工程量是多少，建設(shè)單位都不需要支付這部分費(fèi)用。

但《施工合同》卻約定3km以外運(yùn)費(fèi)的則直接套用定額單價(jià)。這已實(shí)際推翻了施工單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)，意圖將超出預(yù)算運(yùn)距的造價(jià)全部納入到整個(gè)工程價(jià)款之中，將運(yùn)距風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)橛山ㄔO(shè)單位一方承擔(dān)，該部分造價(jià)達(dá)到1100余萬(wàn)元。雙方之間的權(quán)利義務(wù)發(fā)生重大變化。

《招投中文件》15.4條約定工程變更適用“變更估價(jià)三原則”，即“有相同按相同，無(wú)相同按類(lèi)似，即無(wú)相同亦無(wú)類(lèi)似適用‘成本加利潤(rùn)’?！鼻鍐雾?xiàng)目是適用變更估價(jià)三原則需要考量的唯一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該原則，若發(fā)生工程變更時(shí)，變更后的項(xiàng)目與清單中的項(xiàng)目是相同的，直接適用原清單項(xiàng)目的單價(jià)即可計(jì)算變更后的工程價(jià)款；若變更后的項(xiàng)目與清單中的項(xiàng)目有部分差別，調(diào)整清單中項(xiàng)目的部分子目形成新的類(lèi)似項(xiàng)目，再適用類(lèi)似項(xiàng)目單價(jià)計(jì)算變更后的工程價(jià)款。

比較難以理解的是無(wú)相同亦無(wú)類(lèi)似適用“成本加利潤(rùn)”原則。國(guó)內(nèi)工程造價(jià)創(chuàng)始人尹貽林教授的著作《工程價(jià)款管理——基于DBB模式的建設(shè)工程投資管控百科全書(shū)》闡述“另一部分變更項(xiàng)目子目工作內(nèi)容在原合同中沒(méi)有適用工作內(nèi)容的，應(yīng)根據(jù)定額確定人材機(jī)的定額單位用量，根據(jù)計(jì)算規(guī)則確定工作內(nèi)容的工程量，并根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格確定人、材、機(jī)的單價(jià)，在此基礎(chǔ)上考慮承包人的讓利率，讓承包人承擔(dān)降價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)，從而形成人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械使用費(fèi)?！币淌谠跁?shū)中明確表示若變更后的項(xiàng)目在清單中既沒(méi)有相同項(xiàng)目，也不能調(diào)整成為類(lèi)似項(xiàng)目時(shí)，可以將定額作為變更后項(xiàng)目的參考，但是一定要考慮承包人的讓利率（亦稱(chēng)投標(biāo)優(yōu)惠比例），計(jì)算公式為：（1-投標(biāo)時(shí)的報(bào)價(jià)/投標(biāo)時(shí)對(duì)應(yīng)的定額價(jià)）*100%。該優(yōu)惠比例自投標(biāo)報(bào)價(jià)至工程結(jié)算貫穿于整個(gè)施工階段，并且一旦確定就不再變化，其僅與投標(biāo)時(shí)的清單工程量有關(guān)而與實(shí)際工程量無(wú)關(guān)。

具體結(jié)合本案，因土石方工程開(kāi)挖方式發(fā)生變化，根據(jù)《招投中文件》的約定，變更后的項(xiàng)目與清單項(xiàng)目既不相同也不類(lèi)似，只能適用“成本加利潤(rùn)”的原則確定單價(jià)，并且應(yīng)在適用定額的基礎(chǔ)上乘以投標(biāo)優(yōu)惠比例計(jì)算變更項(xiàng)目的工程價(jià)款。但《施工合同》卻約定直接適用定額，使最終的結(jié)算價(jià)款遠(yuǎn)高于正常水平，筆者認(rèn)為這種做法再次轉(zhuǎn)變了雙方之間的權(quán)利義務(wù)。

本案中，若按照《施工合同》關(guān)于逾期違約金的計(jì)算方式，違約金金額為7400余萬(wàn)元；而《招投中文件》并未約定逾期付款違約金，即逾期付款違約金為0元。若法院認(rèn)定建設(shè)單位存在違約行為，則適用《施工合同》相較適用《招投中文件》導(dǎo)致建設(shè)單位需要承擔(dān)更重的法律責(zé)任，權(quán)利義務(wù)明顯發(fā)生重大變化。同時(shí)司法實(shí)踐中已有將違約金條款約定不一致認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更的情形。

最高人民法院在（2018）最高法民申1235號(hào)判決書(shū)中認(rèn)為“補(bǔ)充協(xié)議約定的工程價(jià)款計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、合同工期、違約責(zé)任等內(nèi)容與備案《建設(shè)工程施工合同》的約定不一致，系對(duì)備案中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的變更”，判決宇華公司以中標(biāo)合同的違約金條款來(lái)承擔(dān)違約責(zé)任，并認(rèn)定“宇華公司主張違約條款并非法定的實(shí)質(zhì)性條款，即使與招標(biāo)文件不一致也屬有效，缺乏法律依據(jù)”；青海省高級(jí)人民法院在（2018）青民再77號(hào)判決書(shū)中認(rèn)定“為防止低價(jià)中標(biāo)后變相高價(jià)承包，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)書(shū)面合同約定內(nèi)容作出明確限定，可以就非實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容進(jìn)行協(xié)商，但簽訂的書(shū)面合同不能在工程范圍、建設(shè)工期、開(kāi)工竣工時(shí)間、工程質(zhì)量、工程造價(jià)、結(jié)算和計(jì)價(jià)方式、工程期限及交付驗(yàn)收等實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容方面背離招投標(biāo)文件。本案雙方當(dāng)事人在招投標(biāo)后簽訂的《建設(shè)工程施工合同》和《都蘭縣察汗烏蘇河城鎮(zhèn)段河道綜合治理工程》合同的補(bǔ)充協(xié)議，在建設(shè)工期、工程總價(jià)款、支付工程款（回購(gòu)）方式、資金占用率、違約金、履約保證金返還以及竣工時(shí)間、驗(yàn)收等主要條款內(nèi)容方面與招投標(biāo)文件不一致，系對(duì)招投標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的變更”；新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院在（2015）新民再終字第1號(hào)判決書(shū)中直接認(rèn)定“法律規(guī)定的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容包括價(jià)款、工期、質(zhì)量、違約金等”；(2019)津民終138號(hào)、（2014）豫法民一終字第137-1號(hào)、（2019）桂03民終2915號(hào)、（2015）浙紹民終字第2126號(hào)、（2014）浙湖民終字第265號(hào)、（2010）亳民一初字第00006號(hào)等均將違約責(zé)任（違約金條款）約定不一致認(rèn)定為施工合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的變更。